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美国新能源政策的立法演进

放大字体  缩小字体 发布日期:2014-07-23  来源:学习时报   作者:张宪昌
      纵观美国新能源几十年的艰难发展史,新能源产业的培育、成长与壮大离不开政策的激励与扶持。在美国,重视并发挥立法和法案的作用,是新能源产业发展政策制定和实施中最鲜明的特点。美国的新能源产业发展政策,主要通过联邦能源立法、联邦环境政策、州立法和农业立法等形式体现出来。通过立法,逐步确立了新能源相关产业的发展战略、发展目标、财政扶持力度、技术研发计划、市场融资工具等。

自20世纪70年代中东石油危机发生以来,美国产生了五部具有代表性的能源综合性法案。最早的一部,是1978年11月由卡特总统签署的《1978年国家能源法案》。该法案出台的目的,在于增加美国国内能源供应,解决能源安全问题,以成功应对石油危机。

第二部综合性法案为1980年6月由卡特总统签署的《1980年能源安全法案》。这一法案主要由6个单一法案组成,在内容上突出了发展新能源的要求,引入了贷款担保等资金融通机制,向年产量低于100万加仑的小乙醇生产厂提供贷款担保。

第三部综合性法案为1992年10月由老布什总统签署的《1992年能源安全法案》。这也是美国第一部大型能源政策法案。这一法案主题为提高能效,共由27章组成,细化了各种各样的措施,为清洁可再生能源提供激励,增进建筑节能,以减少对进口能源的依赖。这一法案把含有85%以上比例乙醇的调和燃料确定为交通运输替代燃料(即E85),拓展了燃料税收减免和混合燃料收入税减免,纳入两种乙醇低于10%的混合燃料。要求联邦和州公务用车要购买一定比例的替代性燃烧汽车(AFV)。

第四部综合性法案为2005年8月由小布什总统签署的《2005年能源政策法案》。这一法案是对1992年能源政策法案和其他相关法案的部分修订,共由18章组成。该法案强调了可再生能源的重要性,在内容和顺序安排上,把“可再生能源”列为第二章,排在第三章“石油和天然气”之前,仅次于第一章的“能效”。该法案规定了联邦政府新能源电力消费的比重,要求2007—2009财年不低于3%,2010—2012财年不低于5%,2013及其以后财年不低于7.5%。设立了2006—2012年的可再生燃料生产目标。并提出,到2015年底非水电可再生能源装机至少达到10GW。该法案还积极推行新一代核电站项目,要求不得迟于2021年9月30日完成核电站建设并运行原型反应堆,积极推动美国核电复兴。

第五部综合性法案为2007年12月由小布什总统签署的《2007年能源独立和安全法案》。这部法案涉及三项关键条款。一是确立公司平均燃料经济性标准(CAFE)。提出了2020年轿车和轻型卡车平均油耗为35英里/加仑的目标。二是提高可再生燃料标准(RFS)。要求可再生燃料生产从2008年的90亿加仑增加到2022年的360亿加仑。在后者中,必须有210亿加仑可再生燃料从纤维素乙醇或者其他高级生物燃料中获取。在可再生燃料生产技术方面,要求比汽油和柴油的生命周期温室气体(GHG)排放至少降低20%。三是确立电器和照明效率标准(ALES)。提出了通用服务白炽灯能效标准和白炽反射器灯与荧光灯能效标准。另外,法案第十三章还涉及了智能电网,对其概念进行了界定。

此外,2009年2月由奥巴马总统签署的《2009年美国复兴与再投资法案》是近几年来美国关于新能源和可再生能源方面获得生效的最新一部法案(enrolled law)。该法案第四章为能源和水发展,赋予了新能源财政激励的权利。其中能源部能源效率和可再生能源局(EERE)获得财政拨款168亿美元,接近2008年的10倍。这项拨款除大部分用于支持直接补助和返款(有些是履行《2007年能源独立和安全法案》的相关规定)外,有25亿将用于支持EERE的应用研发与部署计划,包括8亿美元的生物质项目、4亿美元的地热技术项目。法案还设计了新能源的市场融资方式,允许各州和地方政府总共发行40亿美元的清洁能源债券,即16亿美元的可再生能源债券(CERBs)和24亿美元的合格节能债券。

除了综合性的能源法案外,美国还设有专门性的单一能源法案。从整体上来讲,美国新能源产业发展政策立法表现出稳定性、连续性和强制性的特点。由于在内容制定上非常详细,从而政策工具在实施上具有很强的操作性和应用性。例如,单就补贴一项,就分为直接补贴、税收补贴、研发补贴、特殊优惠和贷款担保等多种形式。这表明美国在制定能源政策时,充分考虑了产业发展的特点和市场调控的作用,是非常严谨、认真和细致的。

从历史实践来看,美国新能源产业发展政策在实施过程中,也遭受了巨大的现实阻力。由于传统能源价格的不确定性与间断性,政党之争掩饰下的能源利益集团冲突,以及社会公众的认同感程度变迁,美国新能源产业发展战略确立,具有典型的渐进主义特征。

2009年,尽管奥巴马上台之后,抛出了绿色能源新政,极力推动新能源产业发展,但这并不意味着其发展过程是一帆风顺的。例如,2009年7月2日美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》,虽然在国际社会上产生了重大影响,但却在美国参议院遭拒,其结果不了了之。在2013年10月1日美国联邦政府的“关门”事件中,能源部等部门有超过50%的雇员被迫休假。这些均影响到美国新能源发展战略和政策的实施。

尽管如此,美国新能源发展已今非昔比。根据美国能源信息署2014年5月发布的数据显示,2013年由可再生能源和核电组成的新能源(未扣除水电)供应了美国国内21%的能源产量,满足了美国18%的一次能源消费,美国能源自足率达到84%。新能源已经成为美国能源独立和安全的重要支柱,担当主导能源的使命翘首可盼。

 
 
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